Совершенствование законодательства о свободе доступа к информации как основа развития электронного правительства

Основным стимулирующим фактором необходимости раскрытия государственной информации и предоставления к ней открытого доступа стало падение Берлинской стены, и как следствие, создание на постсоветском пространстве ряда демократических государств, которые в новых Конституциях предусмотрели свободу слова и обеспечение свободы доступа к информации как один из принципов построения демократического общества. Подтверждением политики нашего государства по предоставлению свободы доступа к информации стало присоединение Республики Узбекистан к ряду международных документов, таких как: Всеобщая декларация прав человека (1948 г., Республика Узбекистан присоединилась в 1991 г.), Международный Пакт о гражданских и политических правах (1966 г., Республика Узбекистан присоединилась 31 августа 1995 года).
Одним из первых международных документов, закрепивших право получать доступ, искать, распространять информацию — право на информацию (свобода информации), стала резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1946 г. №59 (I) «О созыве международной конференции по вопросу о свободе информации», где говорится о том, что «свобода информации является основным правом человека и представляет собой критерий всех видов свободы».
Информационные права и свободы далее были закреплены во Всеобщей декларации прав человека, утвержденной и провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.
Состав информационных прав, провозглашенных Декларацией, содержится в нижеследующих статьях.
«Статья 2. Каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными настоящей Декларацией, без какого бы то ни было различия, как то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения…».
«Статья 12. Никто не может подвергаться произвольному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным посягательствам на неприкосновенность его жилища, тайну его корреспонденции или на его честь и репутацию. Каждый человек имеет право на защиту закона от такого вмешательства или таких посягательств».
«Статья 19. Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ».
«Статья 27. 1. Каждый человек имеет право свободно участвовать в культурной жизни общества, наслаждаться искусством, участвовать в научном прогрессе и пользоваться его благами. 2. Каждый человек имеет право на защиту его моральных и материальных интересов, являющихся результатом научных, литературных или художественных трудов, автором которых он является».
В Республике Узбекистан с первых дней обретения независимости руководством страны уделяется большое внимание вопросам обеспечения свободного доступа к информации. Законодательные основы свободы доступа к информации и обязанности государственных органов раскрывать находящуюся в их ведении информацию заложены в статьях 29, 30 Конституции Республики Узбекистан.
Ст. 29 Конституции Республики Узбекистан
«Каждый имеет право на свободу мысли, слова и убеждений. Каждый имеет право искать, получать и распространять любую информацию, за исключением направленной против существующего конституционного строя и других ограничений , предусмотренных законом .
Свобода мнений и их выражения может быть ограничена законом по мотивам государственной или иной тайны».
Ст. 30 Конституции Республики Узбекистан
«Все государственные органы, общественные объединения и должностные лица Республики Узбекистан обязаны обеспечивать гражданам возможность ознакомления с документами, решениями и иными материалами, затрагивающими их права и интересы».
Вышеприведенный перечень информационных правовых норм Конституции РУз достаточно полно отражает совокупность информационных прав и свобод. Однако основу регулирования отношений в информационной сфере составляют два установления главной информационной правовой нормы Конституции РУз (ст. 29):

первое установление — каждый имеет право свободно искать, получать и передавать информацию любым законным образом;
второе установление — каждый имеет право свободно производить и распространять информацию любым законным образом.

Именно эти два установления влекут за собой большой объем обязанностей государственных структур, обеспечивающих гарантии исполнения основных упомянутых информационных прав и свобод.
При этом в данной статье предусмотрено условие ограничения информационных прав и свобод. Свобода мысли, слова и убеждений не может быть направлена против существующего конституционного строя.
Еще одним важным принципом, вытекающим из ст. 29 Конституции Республики Узбекистан, является требование установления любых ограничений к свободе доступа к информации посредством законов, исключая при этом введение таких ограничений подзаконными нормативно-правовыми актами.
Из статьи 30 вытекает обязательство всех государственных органов и должностных лиц обеспечить свободный доступ к информации о деятельности этих государственных органов. Положения статьи 30 Конституции РУз раскрыты в нескольких законах, последним из которых по дате принятия является Закон Республики Узбекистан «Об открытости деятельности органов государственной власти и управления» №ЗРУ-369 от 5 мая 2014 г.
Свобода информации — понятие, используемое для обозначения группы прав и свобод, включая свободу выражения убеждений (свобода слова), свободное функционирование средств массовой информации (свобода печати), право общества на получение от государственных служб информации, имеющей общественное значение, свободу распространения информации любым законным способом 1 .
Более 95 стран в мире приняли в той или иной форме законодательство, которое регулирует свободу информации 2 . Шведский Закон о свободе прессы, принятый в 1766 году, является старейшим законом о свободе информации.
Большинство законов об обеспечении свободы доступа к информации исключают из своей юрисдикции информацию, находящуюся в собственности частного сектора, таким образом, информация частного сектора не является общедоступной и не подпадает под право свободы доступа к информации. Таким образом, свобода доступа к информации означает доступ к публичной государственной информации, собираемой, хранящейся, создаваемой в государственных органах, а также другой публичной информации, за исключением той информации, доступ к которой ограничен законом.
Для законов о свободе доступа к информации развитых стран характерно закрепление в одном законе всех норм, которые касаются информации свободного и ограниченного доступа. Законы определяют, что относится к «публичной» информации и подлежит свободному доступу, а также определяются виды информации, которые могут быть изъяты из свободного доступа. Наряду с этим, в законах определяется порядок предоставления информации любым заинтересованным лицам на основании соответствующего «запроса на информацию». Преимуществом такого подхода можно отметить удобство применения закона о свободе доступа к информации на практике, когда весь режим оборота информации предусматривается единым законом прямого действия.
Подтверждением высокого внимания со стороны государства обеспечению свободы слова и обеспечения свободы доступа к информации является принятие целого ряда законов, посвященных данному вопросу.
Законодательную базу регулирования информационной сферы в Республике Узбекистан составляет ряд законов, принятых исходя из двух вышеупомянутых норм Конституции.
Условно, эти нормативно-правовые акты можно разделить на 2 категории: законодательство, которое устанавливает нормы по обеспечению доступа к общедоступной информации; и законодательство, которое вводит ограничения на доступ к определенного рода информации.
В первую категорию нормативно-правовых актов относятся следующие:

Закон Республики Узбекистан «Об открытости деятельности органов государственной власти и управления» от 5.05.2014 г.;
Закон Республики Узбекистан «Об информатизации» от 11.12.2003 г.;
Закон Республики Узбекистан «О принципах и гарантиях свободы информации» от 12.12.2002 г.;
Закон Республики Узбекистан «О гарантиях и свободе доступа информации» от 24.04.1997 г.

Ко второй категории законодательства, которое вводит режим ограниченного доступа к информации, относятся следующие:

Закон Республики Узбекистан «О защите государственных секретов»;
Закона Республики Узбекистан «О банковской тайне»;
Налоговый кодекс Республики Узбекистан;
Закон Республики Узбекистан «Об охране здоровья граждан»;
Закон Республики Узбекистан «Об адвокатуре»;
Закон Республики Узбекистан «О нотариате»;
Закон Республики Узбекистан «О страховой деятельности»;
Закон Республики Узбекистан «О коммерческой тайне»;
Гражданский кодекс Республики Узбекистан (в отношении персональных данных) и др.

Из первой категории законов три закона — «Об информатизации» (Закон 1), «О принципах и гарантиях свободы информации» (Закон 2) и «О гарантиях и свободе доступа информации» (Закон 3), имеют, по сути, совпадающий объем общественных отношений, который призван регулировать содержащиеся в этих законах нормы.
Предметом (целью) анализируемых законов является:

Закон 1: «регулирование отношений в области информатизации, использования информационных ресурсов и информационных систем»;
Закон 2: «права каждого свободно и беспрепятственно искать, получать, исследовать, распространять, использовать и хранить информацию» 3 ;
Закон 3: «конституционного права каждого свободно и беспрепятственно искать, получать, исследовать, передавать и распространять информацию» 4 .

При этом прямая связь между предметом Закона 1 с Законами 2 и 3 не прослеживается, так как использована иная терминология. Однако, если обратиться к определению терминов информатизация, информационный ресурс и информационная система, можно выявить, что Закон 1 имеет своим предметом регулирование отношений по правовому обеспечению организационных и научно-технических процессов для удовлетворения потребностей физических и юридических лиц в информации с использованием информационных ресурсов, информационных технологий и информационных систем. При этом Закон 1 определяет информационный ресурс как «информацию, банк данных, базу данных в электронной форме в составе информационной системы», то есть информационный ресурс по сути является информацией или ее совокупностью в электронной форме. Таким образом, Закон 1 также имеет своим предметом правовое регулирование доступа к информации, однако регулирует отношения, связанные с техническими и организационно-правовыми аспектами обеспечения доступа к информации.
Предметы Законов 2 и 3 практически идентичны и относятся к регулированию отношений, связанных с обеспечением конституционного права каждого на беспрепятственный доступ к информации.
Закон 2 содержит понятийный аппарат и нормативные указания, касающиеся обеспечения информационной безопасности, которые в равной степени относятся к информационным ресурсам и системам, порядок работы с которыми установлен в Законе 1. Таким образом, статьи 11–15 Закона 2 более полно и широко раскрывают положение о защите информационных ресурсов и информационных систем, предусмотренное в статьях 19–20 Закона 1.
Смысл статьи 9 Закона 2 и статьи 6 Закона 3 совпадают и дублируют друг друга. Это противоречит части 9 статьи 19 Закона Республики Узбекистан «О нормативно-правовых актах».
Статьи 10 и 11 Закона 3 дублируются в части 6 статьи 13 Закона 2, кроме этого положения этих статей содержатся в статье 10 Закона Республики Узбекистан «О средствах массовой информации».
Другим примером тесной связи этих законов является наличие связанных между собой нормативных указаний, находящихся в разных законах, хотя логичным с точки зрения законодательной техники и здравого смысла было бы видеть эти нормативные указания в рамках одной статьи закона или нескольких статей одного закона. Например, понятийный аппарат. Каждый закон содержит понятийный аппарат, который для всех трех законов является общим. Для понимания термина «информационный ресурс» (определение дано в Законе 1) необходимо понимание термина «информация» (определение дано в Законе 2), но отсутствуют определения термина «банк данных». Также не совсем понятно, как соотносится термин «база данных» из Закона 1 и из Закона Республики Узбекистан «Об охране программ для ЭВМ и баз данных».
Еще одним важным несоответствием между нормами рассматриваемых законов является различная трактовка понятийного аппарата в отношении различных уровней доступа к информации. Так, в Законе 1 статья 11 определяет категории доступа к информационным ресурсам. Информационные ресурсы делятся на: общедоступные и информационные ресурсы ограниченного доступа. При этом информационные ресурсы ограниченного доступа делятся на: информационные ресурсы, содержащие государственные секреты, конфиденциальную информацию и информацию, доступ к которым ограничен собственником информационных ресурсов. Однако в Законе 2 в статье 6 дается несколько иная классификация информации по уровням доступа: открытая информация и конфиденциальная. Таким образом, отсутствует единая терминология в отношении уровней доступа к информации и ее производным — информационным ресурсам и информационным системам.
Так как целью настоящего исследования не является подробный сравнительный анализ всех трех законов, выше были приведены несколько примеров, которые обосновывают выводы, которые приводятся в настоящей статье.
Исходя из предметов трех анализируемых законов, можно сделать вывод, что два закона используют отличную друг от друга терминологию в отношении одного и того же объекта — информации.
Ниже указаны причины, по которым считается целесообразным принятие единого закона в области свободы доступа к информации:

1. Рассмотренные 3 закона являются взаимосвязанными, взаимодополняющими законами, которые, по сути, имеют единый предмет правового регулирования, — регулирование общественных отношений, связанных с обеспечением доступа к публичной информации (принципы свободы информации, права физических и юридических лиц на беспрепятственное получение информации и т.п.), нормы, регулирующие право собственности и права собственника на информацию, информационные материалы, а также устанавливают порядок использования информационными материалами.
2. Зарубежный опыт свидетельствует, что в большинстве стран принимается единый закон, который обычно называется закон о свободе информации (Freedom of Information Act). В такого рода законах свое отражение находят все ключевые вопросы обеспечения открытости информации, особенно государственной (публичной) информации. Эти законы также включают в себя положения, которые ограничивают доступ и оборот определенного рода информации, такие как государственные секреты, коммерческую тайну и иные виды тайн, и определяют четкий расширенный список информации, которая не может быть ограничена и признана каким-либо видом тайны.
3. Предлагается ввести в объединенный закон такие понятия, как «публичная информация», «информация ограниченного доступа» и «информация неограниченного доступа», и определить, какие категории информации относятся к тому или иному блоку информации по степени открытости.
4. Также в едином законе можно будет предусмотреть единый расширенный список видов информации, которые не могут относиться к информации ограниченного доступа и не могут охраняться как государственные секреты (например, все нормативно-правовые акты, информация об экологической, метеорологической, демографической и других ситуациях и другая общественно важная информация).
5. По правилам законодательной техники требуется, чтобы закон регулировал комплекс однородных общественных отношений. В данном случае однородные общественные отношения регулируются более чем тремя законами. Это приводит к путанице и сложности использования законов на практике. На практике большинство людей, даже с юридическим образованием, не могут перечислить законы, которые регулируют свободу доступа к информации.
Еще одной важной причиной принятия единого закона о свободе доступа к информации является очень низкая осведомленность населения о наличии в Узбекистане ряда законодательных актов, которые регулируют их информационные права. Для эксперимента в 2013–2014 годах в ходе преподавания нового предмета «Информационное право», впервые внедренном в Ташкентском государственном юридическом университете (ТГЮУ), проводился опрос во время лекций и семинаров, как часть образовательного процесса, кто из студентов-юристов знает или слышал про законы, в которых предусматриваются информационные права граждан.
2 группы по 11 студентов 2-го курса ТГЮУ не смогли назвать ни один из вышеуказанных трех законов. Единственно правильным ответом, который звучал практически от всех студентов, был — информационные права закреплены в Конституции Республики Узбекистан. В своей работе, а также в личной жизни подобный вопрос задавался коллегам и друзьям из разных сфер — бизнесменам, юристам, экономистам, представителям различных профессий. Однако в подавляющем большинстве случаев опрошенные не могли назвать ни один из законов, устанавливающих свободу доступа к информации. Наиболее частый ответ — Конституция Республики Узбекистан.
Естественно, эти опросы проводились не профессионально, без учета научных подходов к проведению социологических опросов. Однако этот неформальный опрос выявил, что наличие нескольких законов, а также их недостаточная пропаганда привели к очень низкому уровню правового сознания граждан по вопросам своих прав на свободу доступа к информации и к путанице в применении рассмотренных выше законов.
Единая регламентация вопросов свободного доступа к информации имеет особенно важное значение при создании и развитии электронного правительства. Вопрос свободного доступа к информации является одним из основных вопросов, которые необходимо решить для создания эффективной системы электронного правительства, оказания государственных услуг, развития сайтов государственных органов. Единый закон о свободе доступа к информации позволит более эффективно применять большое количество законов, направленных на упрощение процедур при оказании государственных услуг, а также на эффективное применение норм Закона Республики Узбекистан «Об открытости деятельности органов государственной власти и управления».
1 http://dic.academic.ru/dic.nsf/dic_economic_law/14040/%D0%A1%D0%92%D0%9E%D0%91%D0%9E%D0%94%D0%90
2 http://www.right2info.org/access-to-information-laws/access-to-information-laws#_ftnref7
3 Статья 1 Закона Республики Узбекистан «О принципах и гарантиях свободы информации»
4 Статья 1 Закона Республики Узбекистан «О гарантиях и свободе доступа к информации»
Хамидов Илхом, специалист по правовым вопросам проекта ПРООН «Продвижение э-Правительства для улучшения качества предоставления государственных услуг», самостоятельный соискатель ТГЮУ
Batafsil | Подробно | Read more... InfoCOM